Home » , » PERBEDAAN OTONOMI DAERAH BERDASARKAN UU NO.22 TH.1999 DAN UU NO.32 TH.2004

PERBEDAAN OTONOMI DAERAH BERDASARKAN UU NO.22 TH.1999 DAN UU NO.32 TH.2004

I. OTONOMI DAERAH BERDASARKAN UU NO. 22 TAHUN 1999 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH

Dalam UU No. 22 Tahun 1999 mengenai Pemerintahan Daerah disebutkan secara eksplisit bahwa unit pemerintahan yang melaksanakan otonomi di daerah di tingkat kabupaten/kota. Namun pemerintahan menggunakan masa transisi untuk mengalihkan kewenangan pemerintahannya secara bertahap, agar pada waktunya asas desentralisasi dan dekonsentrasi bias terlaksana penuh. Secara umum, beberapa prinsip dasar yang harus dipegang oleh semua pihak dalam pelaksanaan otonomi daerah ini palin asas desentralisasi dan dekonsentrasi bias terlaksana penuh. Secara umum, beberapa prinsip dasar yang harus dipegang oleh semua pihak dalam pelaksanaan otonomi daerah ini paling tidak diantaranya adalah :
1.        Otonomi daerah harus dilaksanakan dalam konteks Negara kesatuan       
2.  Pelaksanaan otonomi daerah menggunakan tata cara desentralisasi dengan demikian peran daerah sangat menentukan
3. Pelaksanaan otonomi daerah harus dimulai dari mendefinisikan kewenangan, organisasi, personal kemudian diikuti dengan keuangan bukan sebaliknya
4.     Perimbangan keuangan yang dimaksud adalah perimbangan horizontal/antardaerah (antar provinsidan antar kabupaten/kota dalam satu provinsi, disamping perimbangan vertical, antar pusat dan daerah
5.        Fungsi Pemerintah Pusat masih sangat vital, baiak dalam kewenangan strategis (moneter,pertahanan, luar negeri dan hukum), maupun untuk mengatasi ketimpangan antardaerah.

Sementara itu karena begitu pentingnya dasar legalitas dalam penerapan suatu kebijakan pemerintahan yang bersifat strategis dan jangka panjang, maka dalam UU no. 22 tahun 1999 menekankan tiga factor yang mendasar yaitu :
1.        Memberdayakan masyarakat
2.        Menumbuhkan prakarsa dan kreativitas

3.   Meningkatkan peran serta masyarakat secara aktif dan meningkatkan peran dan fungsi Badan Perwakilan Rakyat Daerah.

Tujuan pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk mengembangkan mekanisme demokrasi di tingkat daerah dalam bentuk menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat baik untuk kepentingan daerah setempat maupun untuk mendukung kebijaksanaan politik nasional dalam era reformasi saat ini.

KONSEP DASAR UU NO. 22 TAHUN 1999
1.        Membesarkan kewenangan dan tanggung jawab daerah otonom
2.      Keleluasaan daerah untuk mengatur/mengurus kewenangan semua bidang pemerintahan kecuali enam kewenangan pusat.
3.        Kewenangan yang utuh dalam perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pengendalian
4.        Pemberdayaaan masyarakat, tumbuhnya prakarsa dan inisiatif, meningkatkan peran masyarakat dan legislatif.

Apabila UU No. 22 Tahun 1999 dipelajari secara cermat dapat diperoleh esensi dasar sebagai berikut:
1.       Filosofi yang digunakan adalah “Keanekaragaman dalam Kesatuan”  sebagai kontra konsep dari filosofi “keseragaman” yang digunakan oleh UU No.5 tahun 1974. Dengan filosofi baru, maka kepada Daerah Otonom dibri keleluasaan yang besar untuk mengatur dan mengurus kepentingan daerah dan masyarakatnya sesuai kebutuhan dan kemampuan masing-masing.
2.       Ada empat paradigma yang digunakan mewarnai batang tubuh UU tersebut yaitu :
a.       Kedaulatan Rakyat
b.      Demokrasi
c.       Pemberdayaan masyarakat
d.      Pemerataan dan keadilan
3.       Pemberian kewenangan kepada daerah terutama daerah kabupaten/kota bersifat pengakuan, bukan bersifat pengaturan.
4.       DPRD yang bersifat sejajar dan merupakan mitra Kepala daerah dalam kenyataan politisnya berkedudukan lebih kuat dari kepala daerah, karena dapat mengusulkan pemberhentian kepala daerah sebelum masa jabatannya berakhir, sedangkan kepala daerah tidak dapat membubarkan DPRD. Corak ini bersifat semi parlementer.
5.       Organisasi Pemerintahan daerah  dibuat luwes dan kenyal sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah bersangkutan.
6.       Keempat hak dasar yang melekat pada pengertian Otonomi Daerah yakni :
a.       Hak untuk memiliki dan mengelola kekayaannya sendiri secara bebas,
b.      Hak untuk memilih pimpinannya sendiri secara bebas,
c.       Hak untuk membuat peraturan daerahnya sendiri secara bebas,
d.      Hak Kepegawaian (hak mengangkat, menempatkan, memindahkan,mengkaji, memberhentikan pegawaqinya sendiri) diserahkan kembali kepada Daerah Otonom.
7.       Ada upaya simplifikasi penggunaan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam bentuk penguatan asas desentralisasi dan pengurangan asas Dekonsentrasi di kabupaten/kota, asas dekonsentrasi hanya dijalankan di wilayah propinsi saja.
8.       Ada upaya simplifikasi pengaturan mengenai desa dan kelurahan.


IMPLEMENTASI UU NO. 22 TAHUN 1999
           
UU No. 22 tahun 1999 yang disahkan 7 Mei 1999 menurut pasal 132 ayat (2) dilaksanakan secara efektif selambat-lambatnya dalam waktu dua tahun sejak tanggal yang telah ditetapkan. Akan tetapi melalui Ketetapan MPR-RI Nomor IV/MPR/2000 tentang rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, khususnya rekomendasi nomor 2 huruf (b), di kemukakan bahwa daerah sanggup melaksanakan otonomi secara penuh dapat segerra memulai pelaksanaannya terhitung 1 Januari 2001 yang tercermin dalam APBN dan APBD.

Kenyataan menunjukkan bahwa semua Daerah menyatakan kesanggupannya untuk melaksanakan otonomi mulai tahun anggaran 2001. Setelah UU tersebut berjalan sekitar Sembilan bulan, ditengarai adanyan beberapa hal yang tidak sejalan dengan semangat Negara kesatuan dan bahkan apabila diteruskan maka akan dapat membahayakan eksistensi bangsa. Hal-hal yang controversial tersebut diantaranya :
1.       Adanya pasal-pasal dalam UU yang menimbulkan penafsiran ganda, misalnya pasal 4 ayat (2) yang menyatakan bahwa masing-masing daerah berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain. Dalm prakteknya, pasal ini diberbagai daerah menimbulkan ketidakharmonisan hubungan kerja antar Gubernur dengan Bupati/walikota. Begitu pula pasal 63 yang mencampur adukkan pelaksanaan asas desentralisasi denghan asas dekonsentrasi.
2.       Adanya pasal yang mengurangi kewenangan Pemerintahan  Pusat secara drastis seperti pasal 7 ayat (1) yang tidak sejalan dengan semangat Negara kesatuan. Pada Negara kesatuan, Pemerintahan Pusat justru harus kuat dari segi ekonomi, politik, hokum serta militer asalkan tidak bersifat represif dan intervensif. Dengan kewenangan yang terbatas berarti membatasi gerak Pemerintah Pusat untuk mengayomi serta memajukan kesejahteraan seluruh bangsa. Di dalam Negara kesatuan, pemerintah pusat memiliki kewenangn untuk memasuki semua lini pemerintahan, meskipun tidak harus membentuk institusi melainkan hanya menugaskan pejabat sebagai penyedia.
3.       Pembagian wilayah laut sebagaimana diatur pada pasal 3 telah mendorong munculnya sekat-sekat antardaerah yang menimbulkan bibit konflik antarwarga berkaitan dengan pemanfaatan sumber daya yang ada di lautan.
4.       Pembagian sumber keuangan yang menguntungkan daerah-daerah tertentu telah menimbulkan kesenjangan antardaerahdan antarwilayah.
5.       Pertanggungjawaban kepala daerah kepada DRPD tanpa memperhitungkan kenyataan social mengenai tingkat kematangan politik dan etika politik para anggota DPRD, telah mendorong berkembangnya politik uang di kalangan legislatif. UU ini juga memberi kewenangan yang sangat luas kepada DPRD tanpa diimbangi adanya institusi atau mekanisme untuk mengwasinya.
6.       Adanya perubahan system kepegawaian, dari sisten integrasi sebagaimana di atur dalam UU No. 8 tahun 1974 jo UU No. 43 Tahun 1999, menjadi system terpisah sebagaiman diatur  di dalam pasal 76 UU No. 22 tahun 1999, telah membuat PNS menjadi terkotak-kotak oleh semangat kedaerahan yang tinggi yang tidak sejalan dengan semangat kebangsaan. Padahal PNS merupakan salah satu unsure perekat Negara kesatuan.
7.       Hubungan Desa dengan kabupaten seperti juga hubungan antar daerah Propinsi dengan daerah kabupaten/kota bersifat saling bebas (tidak dalam hubungan hierarki). Hal ini menyebabkan adanya desa-desa yang tidak terbina. Terlebih lagi Camat bukanlah Kepala Administratif melainkan Perangkat Daerah yang mempunyai lingkungan kerja tertentu, sehingga rentang kendali Bupati terhadap Desa menjadi bersifat langsung dan terlalu luas.

Setelah UU No.22 Tahun 1999 dan UU NO. 25 Tahun 1999 dilaksanakan secara efektif sejak 1 Januari 2001, dapat ditengarai gejala-gejala umum yang bersifat positif maupun negative. Uraiannya sebagai berikut :

DAMPAK POSITIF
1.       Hak-hak dasar daerah otonomi yang meliputi kebebasan untuk memilih pemimpinnya sendiri, kebebasan memiliki, mengelola dan memanfaatkan sumber keuangannya sendiri, kebebasan untuk memiliki pegawai sendiri secara substantive telah diberikan kepada daerah otonom.
2.       Mulai berkembangnya inisiatif dan kreatifitas daerah untuk membangun daerahnya berkompetisi dengan daerah-daerah otonom lainnya.
3.       Mulai tumbuhnya iklim demokrasi yang lebih banyak melibatkan masyarakat berpartisipasi pada tahap perumusan, implementasi pemanfaatan serta evaluasi kebijakan public yang dibuat oleh Pemerintah daerah.
4.       Mulai munculnya independensi relatif dari daerahterhadap pemerintah pusat dalam memecahkan berbagai masalah yang dihadapi di daerah.

DAMPAK NEGATIF
1.       Menguatnya rasa kedaerahan sempit yang apabila tidak dicermati dan diantisipasi secara tepat akan bersifat kontra produktif terhadap upaya membangun wawasan kebangsaan.
2.       Munculnya gejala ekonomi biaya tinggi sebagai akibat daerah hanya mengejar kepentingan jangka pendek dalam rangka menghimpun pendapatan daerah membiayai otonominya sendiri.
3.       Otonomi daerah masih dipahami secara sempit sehingga hanya pemerintah daerah saja yang sibuk, sedangkan masyarakat luas belum dilibatkan secara aktif.
4.       Adanya gejala ketidak patuhan daerah dan atau penafsiran secara sepihak terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan pemerintah pusat.
5.       Adnya kecederungan pergeseran titik pusat kekuasaan di daerah dari eksekutif ke tangan legislative yang diikuti pula dengan pergeseran pusat-pusat korupsinya.

REVISI UU NO. 22 TAHUN 1999
Ada tiga alasan utama mengenai perlunya revisi secara mendasar terhadap UU No. 22 tahun 1999, yaitu :

1.      ALASAN HUKUM
Adanya amandemen kedua UUD 1945, khususnya pasal 18 mengharuskan adanya penyesuaian UU organiknya. Perubahan mendasar yang tercantum dalam amandemen kedua UUD 1945 pasal 18 yaitu :
a)      ü  Adanya pembagian Daerah Otonom yang bersifat berjenjang (propinsi, kabupaten dan kota)
b)      ü  Daerah Otonom mengatur dan mengurus urusan pemerintahan menurut asas Otonomi dan Tugas Pembantuan
c)       ü  Secara eksplisit tidak tersinggung mengenai asas dekonsentrasi
d)      ü  Pemerintah Daerah Otonom memiliki DPRD yang anggotanya dipilih melalui Pemilihan Umum
e)      ü  Kepada daerah dipilih secara demokratis
f)       ü  Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintah pusat.

2.      ALASAN ADMINISTRATIF
Terlampau luasnya rentang kendali antara pemerintah pusat terhadap kabupaten/kota secara langsung, serta antara kabupaten kepada desa, sehingga memperlemah aspek pengawasan dan pembinaan serta penyerasian. Hal tersebut akan dapat menimbulkan kesenjangan antardaerah dan antar wilayah yang pada akhirnya dapat menimbulkan konflik social di masyarakat.

3.      ALASAN EMPIRIS
Telah timbulnya berbagai masalah actual yang dapat mengganggu kegiatan berbangsa, bernegara serta berpemerintahan, antara lain :
a)      ü  Penyelenggaraan Otonomi tidak dianggap sebagai amanat konstitusi, sehingga proses desentralisasi berjalan sangat lambat.
b)      ü  Adanya kesenjangan yang lebar antara daerah dengan pusat dan antar daerah dalam pemilikam sumberdaya alam, sumberdaya budaya serta SDM
c)       ü  Munculnya konflik antardaerah maupun antarwarga dalam memanfaatkan sumber daya nasional.
d)      ü  Adanya gejala pengurasan sumber daya alam secara berlebihan sehingga membahayakan kelestarian lingkungan maupun gejala ekonomi biaya tinggi dalam rangka mengejar target PAD yang besar.
e)      ü  Adanya kecenderungan pergeseran titik berat dominan kegiatan dari eksekutif kearah legislatif.
f)       ü  Pembagian kewenangan yang tidak tegas dan tuntas antar Pemerintah Pusat, propinsi, kabupaten/kota menimbulkan daerah rawan politik.



II. OTONOMI BERDASARKAN UU NO. 32 TAHUN 2004

Dari perspektif para pembuat kebijakan (pemerintah), evaluasi terhadap UU No. 22 Tahun 1999 ini menghasilkan beberapa hal penting dan mendasar, diantaranya :
1.       Pada tataran konsep, UU ini kurang komprehensif dalam pengaturan terhadap konsep dasarnya seperti pembagian kewenangan, hubungan antarstrata pemerintahan dan perimbangan keuangan.
2.       Pada tataran instrument, UU No. 22 tahun 1999 memberi kuasa kepada pemerintah untuk meengatur tindak lanjut kebijakan desentralisasi tanpa diberikan rambu-rambu, sehingga  menimbulkan  peluang munculnya kebijakan yang tidak mendorong otonomi daerah.
3.       Pada tataran implementasi, dalam pengelolaan kewenangan sering memunculkan friksi antar tingkat pemerintahan sehingga cenderung mengganggu pelayanan umum.

Sehubungan dengan hal-hal tersebut diatas UU No. 22 Tahun 1999 mengalami perubahan menjadi UU No. 32 Tahun 2004. Terkait dengan adanya penyempurnaan terhadap UU tentang pemerintahan daerah, maka prinsip-prinsip penyempurnaan yang digunakan dalam UU no. 32 tahun 2004 sangat memperhatikan hal-hal sebagai berikut :
a)      ü  Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah tetap dilaksanakan dan tidak  untuk melakukan  resentralisasi.
b)      ü  Konsep otonomi luas, nyata, dan bertanggungjawab tetap dijadikan acuan dengan meletakkan pelaksanaan otonomi pada tingkat daerah yang paling dekat dengan masyarakat.
c)       ü  Tujuan pemberian otonomi tetap seperti yang dirumuskan sampai saat ini yaitu memberdayakan potensi daerah, mendorong prakarsadan peran masyarakat.
d)      ü  Asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan diselenggarakan secara proporsional.
e)      ü  Melengkapi beberapa  ketentuan yang belum cukup diatur
f)       ü  Penyempurnaan dimaksudkan untuk memberi tambahan penjelasan.

PARADIGMA PERUBAHAN
UU No. 32 Tahun 2004 ini terdiri dari 26 bab,240 pasal. Apabila disbanding dengan UU No. 22 Tahun 1999, maka UU ini lebih lengkap dan memperkenalkan beberapa bab baru yang merupakan implementasi dari aspirasi banyak orang, aspirasi beberapa pakar, dan aspirasi dari perubahan itu sendiri.

Hal baru yang tercantum dalam UU ini diantaranya :
1.     Pembentukan daerah dan kawasan khusus
2.     Pilkada secara langsung
3.     Pembagian urusan pemerintahan
4.     Keuangan daerah
5.     Kontrol terhadap deficit daerah
6.     Penetapan APBD (Mendagri control APBD provinsi)
7.     Penguatan posisi gubernur
8.     Penetapan APBD (gubernur control APBD Kab./kota
9.     Kelembagaan DPRD sebagai penyelenggaraan pemerintahan daerah
10. Pertanggungjawaban kepala daerah
11. Impeachment kepala daerah

UU No. 22 Tahun 1999
UU No. 32 Tahun 2004
1.       DPRD berkedudukan sejajar dan menjadi mitra Pemerintah Daerah.
2.       Pemerintah Daerah terdiri dari gubernur,bupati/walikota, dan perangkat daerah yang lainnya.

3.       Desentralisasi merupakan titik berat otonomi daerah.
4.       Otonomi luas, nyata, dan bertanggungjawab.
5.       Titik berat adalah kabupaten/kota.
6.       Substansinya telah mengatur tentang pemerintahan daerah/desa.
7.       DPRD berkedudukan sebagai Lembaga Legislatif Daerah.
8.        Pemilihan Kepala daerah melalui perwakilan (DPRD).
1.      DPRD berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan.
2.      Pemerintah daerah terdiri dari pemerintah propinsi, dan DPRD propinsi.
3.      Pemerintah kab/kota terdiri dari pemerintah dan DPRD Kab/kota.
4.      Desentralisasi dilaksanakan bersamaan dengan tugas pembantuan.
5.  Otonomi luas, nyata, dan bertanggungjawab.
6.      Titik berat otonomi pada kabupaten/kota.
7.      Mengatur pemerintahan desa (ada pengakuan tentang otonomi desa)
8.      DPRD berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan dan mitra Pemerintah daerah.
9.      Pilkada secara langsung oleh rakyat.