Kritik atas Konsep Pembagian Urusan Pemerintahan Pusat dan Daerah
 Pada UU No.23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

Zulfikri Armada, S.IP

            Pada rapat kabinet terbatas Presiden Jokowi memberikan arahan kepada Kementerian Dalam Negeri untuk mengkaji kembali konsep pembagian urusan pemerintahan yang diatur pada UU No.23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Bapak Presiden berpendapat bahwa pengaturan yang ada pada saat ini terkesan memangkas kewenangan daerah dalam berotonomi, dan hal ini kontra produktif dengan semangat politik desentralisasi dan otonomi daerah sebagai strategi yang dipakai oleh NKRI untuk mencapai tujuan bernegera sebagaimana yang diamanatkan pada Alenia ke-4 pembukaan UUD 1945.

           

Konsep Negara Kesatuan yang Desentralistik

            Dari pasal 18 UUD 1945 sesudah diamandemen bahwa Republik Indonesiaxd adalah Negara Kesatuan yang Desentralistik. Kita dapat menyatakan bahwa Negara Kesatuan (Unitary State) adalah bentuk negara yang paling kukuh jika dibandingkan dengan Negara Federasi atau Konfederasi, karena didalam negara kesatuan terdapat persatuan (union) dalam bentuk kemufakatan membentuk satu Negara-Bangsa maupun kesatuan (unity) dalam bentuk kemufakatan puivoir constituent (Kewenangan Membentuk UUD) hanya ada pada Pemerintah Pusat.

Selanjutnya, dari ketentuan dari pasal  18 UUD 1945 secara lengkap beserta penjelasannya maka dapatlah ditarik kesimpulan tentang konsep NKRI:

1.    NKRI dibagi kedalam daerah-daerah, baik daerah yang bersifat otonom maupun bersifat administratif;

2.    Daerah-Daerah itu mempunyai pemerintahan;

3. Pembagian wilayah seperti termaksud diatas, dan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan atau atas kuasa Undang-Undang;

4.    Dalam Pembentukan daerah-daerah itu, terutama  daerah-daerah otonom dalam menentukan susunan pemerintahannya harus diingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa (asli).

Oleh karena itu jelaslah bahwa urusan-urusan pemerintahan pada suatu Negara Kesatuan yang desentralisitikpun tetaplah suatu kebulatan, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurusus rumah tangganya sendiri dengan pengawasan dari pemerintah pusat. Dan wewenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya itu merupakan pembagian/pelimpahan dari Pemerintah Pusat.

Sistem Rumah Tangga Daerah

            Otonomi Daerah jamak ditafsirkan sebagai kewenangan pemerintah daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Implikasi dari kewenangan mengatur, Pemerintah Daerah (Pemda) dapat membentuk Peraturan Daerah (Perda) sendiri sesuai dengan Tata Urutan Peraturan Perundangan-Undangan yang berlaku, kemudian implikasi dari kewenangan mengurus, Pemerintah Pusat memberikan kekuasaan kepada Pemda untuk menyelenggarakan urusan-urusan tertentu. Urusan-urusan yang diselenggarakan tersebut adalah urusan rumah tangga daerah atau disebut dengan isi otonomi daerah. Cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan disebut dengan Sistem Rumah Tangga Daerah. Sitem Rumah Tangga Daerah secara sistem, prinsip, faham, pengertian dan ajaran dibagi menjadi 4 (empat) kelompok:

1)    Sistem Residu (Teori sisa);

2)    Sistem Material;

3)    Sistem Formal;

4)    Sistem Otonomi Riil dan Seluas-luasnya.

Pertanyaan selanjutnya adalah Sistem rumah tangga mana yang digunakan oleh Indonesia? Kita dapat merujuk pasal 18 ayat (5) UUD 1945 “Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ditentukan sebagai urusan pemerintah”. Oleh karena itu sejalan dengan pemikiran Bapak Presiden Jokowi, bahwa seyogyanya NKRI konsisten menganut Sistem Rumah Tangga Otonomi Riil dan Seluas-Luasnya, sebagaimana yang pernah kita anut pada UU No.1 Tahun 1957, UU No.18 Tahun 1965, UU No.22 Tahun 1999, dan UU No.32 Tahun 2004.

Kita menyadari bahwa UU No.23 Tahun 2014 merupakan sebuah produk hukum yang sangat baik, yang lahir dari keluhuran berfikir untuk memperbaiki kekurangan-kekurangan praktek penyelenggaran Otonomi Daerah 10 Tahun terakhir, banyak isu-isu strategis yang sangat baik dimunculkan oleh Undang-Undang ini seperti pengaturan tentang inovasi daerah, design besar penataan daerah, penguatan peran gubernur sebagai wakil pemerintah pusat, dsb. Namun terjadi sebuah anomali dalam hal penataan urusan pemerintahan antara Pemeritah Pusat dan Daerah, UU No.23 Tahun 2014 menggunakan pendekatan Sistem Rumah Tangga Materiel, dimana tugas-tugas Pemerintah Daerah pada setiap tingkatan struktur pemerintahan ditetapkan secara satu-persatu secara limitatif dan rinci dalam suatu Undang-Undang. Ada beberapa argumen mengapa pada dasarnya Indonesia kurang cocok dengan sistem ini. Pertama, cara ini tampaknya kurang fleksibel sebab setiap perubahan tugas dan wewenang daerah baik penambahan maupun pengurangan, harus dilakukan dengan prosedur yang tidak sederhana. Kedua, Sistem materiel ini akan banyak mengundang spanning hubungan antara Pusat dan Daerah, kita dapat melihat perkembangan saat ini banyak Kepala Daerah yang menggugat UU ini di Mahkamah Konstusi. Ketiga, sistem materiel akan berpotensi menghambat perkembangan otonomi daerah, karena sangat tergantung pada Pemerintah Pusat.

Kita menyadari bahwa urusan otonomi daerah tidaklah statis, tetapi berkembang dan berubah. Oleh karena itu sesuai dengan amanat konstitusi, bahwa otonomi itu harus riil/nyata, dalam artian pemberian otonomi kepada daerah harus didasarkan pada faktor-faktor, perhitungan dan tindakan atau kebijakan yang benar-benar dapat menjamin Daerah yang bersangkutan nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri, semisal Ibu Walikota Surabaya (Tri Rismaharini) secara faktual mampu dengan baik mengurus urusan pemerintah bidang pendidikan dasar hingga menengah maka kurang tepat juga kiranya jika kewenangan penyelenggaraan urusan tersebut tiba-tiba ditarik ke Pemerintah Provinsi.

Namun yang perlu diingat bahwa pemberian otonomi kepada Daerah harus mengutamakan aspek keserasian dengan tujuan (doelmatigheid). Atas dasar itu maka yang dimaksud dengan pemberian otonomi seluas-luasnya bukan berarti Daerah bisa semaunya sendiri. Keluasan itu ditentukan oleh pertimbangan dayaguna dan hasil guna dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Oleh karena itu pada titik ini kita harus  menyadari oleh karena kedinamisan otonomi tersebut  ia tidak hanya saja dapat diperluas tetapi dapat pula dipersempit berdasarkan pertimbangan daya guna dan hasil guna tersebut. Bahkan lebih lanjut lagi bahkan otonomi itu dapat dicabut atau dihapus pada satu daerah yang benar-benar gagal dan tidak mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Pelaksanaan otonomi daerah sejatinya harus dapat diarahkan kepada 2 (dua) hal pokok yaitu memperkokoh Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Mengakselerasi peningkatan dan pemerataan kesejahteraan Rakyat. Oleh karena itu direktif Bapak Presiden Jokowi sejatinya adalah sebuah pemikiran dengan visi kedepan, dengan memenuhi kaidah landasan teoritik, historis dan yuridif, yang mesti diterjemahkan dalam peraturan (revisi terbatas UU No.23 Tahun 2014) guna mempercepat pencapaian Program Nawacita.

 

Ideologi, Pancasila dan NKRI[1]

“Atas berkat rahmat Allah yang maha kuasa dan dengan didorong oleh keinginan luhur supaya berkehidupan kebangsaan yang bebas, maka rakyat Indonesia dengan ini menyatakan kemerdekaannya.”

            Sebuah kehormatan bagi saya pada hari ini diberikan kesempatan untuk berdiskusi besama keluarga besar BKPRMI dalam kegiatan “Diklatnas Kader Ummat dan Bangsa Angkatan I Tahun 2016”. Tema yang diamanahkan untuk saya bahas pada hari ini ialah tentang “Ideologi, Pancasila dan NKRI” sebuah topik bahasan yang menurut saya sangat strategis serta membutuhkan kajian yang mendalam dan waktu yang tidak sebentar jika ingin kita diskusikan secara tuntas. Namun pada kesempatan ini setidaknya kita mencoba untuk dapat merunut benang merah yang dapat sedikit memberikan prespektif baru tentang bagaimana hubungan Ideologi, Pancasila dan NKRI dalam konteks kekinian di Indonesia.

Pancasila Sebagai Ideologi Bangsa

Sebuah negara membutuhkan weltanschauung atau landasan filosofis, selanjutnya landasan filosofis tersebut lah yang akan digunakan sebagai pedoman untuk menyusun visi dan misi serta tujuan bernegara. Tanpa weltanschauung negara akan terombang ambing bagai kapal tanpa nahkoda ditengah gelombang yang ganas, hanya tinggal menunggu waktu saja untuk melihat kapal tersebut tenggelam dan lenyap tersapu oleh ombak. Atas dasar itulah kristalisasi dari nilai-nilai luhur bangsa indonesia, oleh founding fathers kita kemudian dirumuskan menjadi 5 falsafah dasar yang kemudian kita kenal dengan Pancasila yang kemudian kita gunakan sebagai Ideologi berbangsa dan bernegara. Pancasila merupakan ideologi yang lahir dari keinsyafan dan kesadaran penuh para bapak bangsa bahwa kemerdekaan Indonesia tidak lain adalah sebuah rahmat dan karunia dari Allah yang maha kuasa, sebagaimana kutipan salah satu frasa pembukaan UUD 1945 yang saya sampaikan pada awal pembukaan diatas. Ideologi ini memiliki dimensi religiusitas, keadilan sosial, dan prisip-prinsip demokrasi yang berurat berakar, tumbuh ditengah-tengah masyarakat Indonesia yang begitu heterogen.

Kemudian yang perlu menjadi catatan bersama ialah ideologi Pancasila disusun oleh para bapak bangsa kita yang sebagian besar adalah ulama yang hanif lagi bijaksana. Pertanyaan yang menggantung kemudian adalah, jika perumus weltanschauung  dan pelopor utama kemerdekaan negeri ini sebagian adalah para Ulama lantas mengapa pada saat itu mereka tidak melembagakan Islam dalam bentuk formil dalam konteks bernegara dan kemudian menjadikan Teokrasi Islam sebagai dasar Negara. Mengapa justru Pancasila yang menjadi pilihan dan bertahan hingga saat ini? Menurut hemat saya ada beberapa faktor penyebab: pertama penafsiran dan pemahaman muslimin Indonesia yang khas tentang hubungan antara agama dan negara (din wa siyasah); kedua, arus utama corak keislaman penduduk muslim di Indonesia yang dapat kita sebut dengan istilah Islam Washatiyah (Islam jalan tengah) pada umumnnya kaum muslimin Indonesia tidak terlalu suka dengan berbagai bentuk ekstrim dalam konteks indeologi, apakah itu  ekstrim kanan (fundamentalis) maupun ekstrim kiri (marxis). Meskipun dalam perjalanan sejarah selalu ada upaya untuk menyebarkan wacana satu praksis ekstrim, muslim Indonesia pada umumnya tidak tertarik untuk mengikutinya; ketiga, tradisi dan realitas sosial budaya di Indonesia yang begitu heterogen; keempat latar belakang historis, Indonesia terbentuk dengan cara yang unik, jika Jerman, Inggris, Perancis dan Italia menjadi negara karena kesamaan bahasa. Lalu Australia, Srilangka, Singapura, yang menjadi satu negara karena kesamaan daratan. Atau Jepang, Korea dan China yang menjadi satu negara karena kesamaan ras. Indonesia justru sebaliknya, Indonesia adalah negara yang berdiri diatas keberagaman, wilayahnya terdiri dari 17.000 Pulau, penduduknya terdiri dari 1.340 suku bangsa dan memiliki lebih dari 700 Bahasa, atas dasar itulah Pancasila dipilih sebagai landasan ideologi negara kita.

Menjadikan Pancasila sebagai ideologi Negara tidak serta merta mengurangi sedikitpun “keislaman” kita, justru Pancasila itu sendiri merupakan ikhtiar untuk menghadirkan islam yang rahmatan lil alamin dalam konteks penerapannya secara substansialitas dalam kehidupan sehari-hari, bukankah menjadi manusia yang Berketuhanan Yang Maha Esa, menciptakan keadilan sosial dalam menbangun peradaban, menjalin persatuan/ukhuwah, membangun sistem permusyawaratan dalam merumuskan kebijakan adalah prinsip-prinsip yang diperjuangkan Rasulullah demi terciptanya masyarakat madani di muka bumi ini.

Konsep Negara Kesatuan Republik Indonesia

Berdasarkan beberapa teori modern, ada dua bentuk negara modern yang menjadi corak umum yang dipakai diberbagai belahan dunia, yang pertama ialah Negara Serikat atau Federasi dan selanjutnya ialah Negara Kesatuan atau Unitarisme. Kesadaran bahwa Indonesia ialah sebuah negara besar yang dibangun atas berbagai keberagaman (heterogenitas) baik dari aspek geografis, demograis dan kulutral, oleh para pendiri bangsa dibangun sebagai sebuah Negara Kesatuan (Unitary State), sehingga lahirlah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

Negara Kesatuan (Unitary State) ialah bentuk Negara dimana wewenang legislasi tertinggi dipusatkan pada satu badan legislatif nasional pusat. Azas yang mendasari Negara kesatuan ialah azas unitarisme, yang dirumuskan oleh Dicey sebagai “..The habitual exercise of supreme legislative authorIty by one central power”[3].. Negara kesatuan ialah suatu negara yang merdeka dan berdaulat dimana seluruh negara yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (Pusat) yang mengatur seluruh daerah. Negara Kesatuan dapat dibedakan kedalam 2 bentuk:

1.    Negara Kesatuan dengan sistem sentralisasi.

2.    Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi.

Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi. Perlu difahami bahwa meskipun Pemerintah Daerah diberikan kesempatan dan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) dengan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, Pemerintah Pusat tetap mempunyai hak untuk mengawasi Daerah-Daerah Otonom tersebut. Dikarenakan wewenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri tersebut merupakan pelimpahan dari Pemerintah Pusat dan juga dikarenakan tanggung jawab tertinggi penyelenggaraan negara terletak ditangan Presiden.

Urusan pemerintah dibidang  Hankam; Moneter dan Fiskal Nasional; Yustisi dan Politik Luar Negeri menjadi domain mutlak Pemerintah Pusat (urusan absolut). Selebihnya, menjadi domain Pemerintah Daerah, yang dibagi menjadi urusan wajib dan urusan pilihan (urusan konkuren). Dengan penyerahan kewenangan-kewenangan urusan-urusan tertentu menjadi urusan rumah tangga Daerah oleh Pemerintah Pusat, maka terjadilah hubungan kewenangan. Untuk keperluan tersebut, kepada Daerah-Daerah Otonom diberikan sumber-sumber pendapatan tertentu oleh Pemerintah Pusat. Dengan demikian terjadilah hubungan keuangan antara keduanya. Agar supaya urusan-urusan yang diserahkan dapat diselenggarakan sesuai dengan tujuannya dalam arti sesuai dengan tujuan penyerahan urusan-urusan tersebut yaitu membantu tercapainya tujuan Negara, maka perlu diadakan pengawasan oleh Pemerintah Pusat terhadap Daerah-Daerah Otonom tersebut. Pengawasan ini sangat penting sebab bagaimanapun juga tanggung jawab terakhir dalam penyelenggaraan pemerintah seluruhnya berada di pundak Pemerintah Pusat, sesuai dengan hakikat dari Negara Kesatuan.

Masa depan Pancasila

Sosiolog Talcott Parsons dalam bukunya Social menyatakan, bila suatu masyarakat ingin tetap eksis dan lestari, ada empat pardigma fungsi (function paradigm) yang harus terus menerus dilaksanakan oleh masyrakat bersangkutan. Pertama, pattern maintenance, kemampuan memelihara sistem budaya yang dianut, karena budaya adalah endapan perilaku manusia. Budaya itu sendiri akan berubah karena terjadi transformasi nilai dari masyarakat terdahulu ke masyarakat kemudian, tetapi dengan tetap memelihara ilai-nilai yang dianggap luhur, karena tanpa hal itu akan terbentuk masyarakat baru yang  lain.

Kedua, kemampuan masyarkat berdaptasi dengan dunia yang berubah cepat. Sejarah membuktikan, banyak peradaban masyarkat hilang karena tidak mampu beradabtasi dengan perubahan dunia. Masyarakat yang mampu menyesuaika diri dengan perubaha serta mampu memanfaatkan peluang yang timbul akan unggul

Ketiga, adanya fungsi integrasi unsur-unsur masyarakat yang beraneka raga secara terus-menerus sehingga terbentuk kekuatan setripugal yang semakin menyatukan masyarakat tersebut.

Keempat, masyarakat perlu memiliki goal attainment atau tujuan bersama yang dari asma ke masa bertransfromasi karena terus-menerus di perbaiki oleh masyarakat dan para pemimpinnya. Bila negara kebangsaan Indonesia terbentuk oleh kesamaan sejarah, maka kedepan perlu dimantapkan oleh kesamaan cita cita, pandangan harapan dan tujuan tentang masa depan.

Argumen yang dibangun Parsons mengantarka kita pada satu perenungan bahwa jika Inonesia sebagai satu negara-bangsa ingin tetap mempertahankan eksistensinya dalam sejarah peradaban dunia ini maka kemampuan kita sebagai masyarakat untuk bisa menjadi muslim yan baik dan dapat memanifestasikan nilai-nilai Pancasila dalam kehidupan sosial kita sehari-hari adalah salah satu kucinya, karena jika boleh jujur Islam, Pancasila dan Kemerdekaan Indonesia adalah ketunggalan dalam satu tarikan nafas.

---

[1] Disampaikan pada Diklatnas Kader Umat dan Bangsa Angkatan I Tahun 2016 BKRMI

[2] C.F.Strong, Modern Political Institution to the Comparative Study of Their History and Existing Form, Sidgwich and Jackson, London, 1960, hal.99

Perkembangan Otonomi Daerah dan Pemekaran Daerah

Pasca Reformasi di Indonesia

Zulfikri Armada, S.IP

Pasca terjadinya social and political turbulance pada tahun 1998 yang ditandai dengan berakhirnya rezim orde baru, terjadi banyak perubahan yang cukup dinamis dan signifikan dibawah semangat gerakan reformasi. Salah satu diantaranya ialah perubahan paradigma pengelolaan kekuasaan pemerintahan, yang pada awalnya lokus kewenagannya lebih dominan berada pada pemerintah pusat (sentralistik) kini kewenangan tersebut mengalir kepada Pemerintah Provinsi, Kabupaten dan Kota (desentralistik) yang kemudian kita kenal dengan konsep otonomi daerah.      

Berbicara mengenai Otonomi daerah, maka kita tidak dapa memisahkannya dengan penataan/pembagian kewenangan,  lebih lanjut pemaknaan dari kewenangan tentu tidak dapat dilepaskan dari konsep kekuasaan. Salah satu bentuk dari kekuasaan adalah kewenangan. Namun keduanya memiliki perbedaan pada dimensi keabsahan (legitimasi), kewenangan adalah kekuasaan yang memiliki keabsahan (legitimate power)[2]. Oleh karena itu pembahasan tentang perkembangan otonomi daerah di Indonesia tidak bisa lepas dari Peraturan perundangan-undangan yang menjadi landasan pelaksanaanya.

Dalam UUD 1945 Pasal 17 dan Pasal 18, istilah baku yang dipakai adalah “urusan pemerintahan” bukan ”kewenangan”. Pemerintah Daerah, baik Provinsi, Kabupaten/Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi (desentralisasi dan dekonsentrasi) dan tugas pembantuan. Urusan pemerintah dibidang  Hankam; Moneter dan Fiskal Nasional; Yusitisi dan Politik Luar Negeri menjadi domain mutlak Pemerintah Pusat (urusan absolut). Selebihnya, menjadi domain Pemerintah Daerah, yang dibagi menjadi urusan wajib dan urusan pilihan (urusan konkuren).

Desentralisasi merupakan bentuk relasi pusat dan daerah dalam kerangka negara kesatuan. Dalam negara kesatuan, seluruh bagian negara dikelola oleh pemerintah pusat. Karena luas wilayah dan karakter daerah yang luas, disamping keterbatasan pemerintah pusat untuk menangani seluruh urusan pemerintahan yang menjamin pelayanan publik, maka beberapa urusan diserahkan ke pemerintahan daerah. Hal ini berbeda dengan bentuk federal dimana bagian dari negara federal pada dasarnya adalah negara-negara bagian yang menyatu menjadi satu negara. Urusan yang tidak bisa dilakukan negara bagian, misalnya yang menyangkut hubungan lintas negara bagian, diserahkan ke pemerintah federal. Jika pada negara kesatuan kewenangan yang diberikan ke daerah merupakan pemberian pemerintah pusat, dalam negara federal urusan pemerintah federal disepakati diantara negara-negara bagian

Otonomi Daerah dimaksudkan untuk mempercepat pemerataan ekonomi, demokratisasi ditingkat lokal, peningkatan pelayanan publik, mendorong pemberdayaan masyarkat, dan menumbuhkan prakarsa serta kreatifitas dan peran serta masyarakat dalam pembangunan. Konsep otonomi di Indonesia berbeda dengan konsep otonomi yang diterapkan diberbagai negara. Jika otonomi di negara lain bercorak simetris (seragam), Di Indonesia, otonomi daerah diterapkan secara asimetris (tidak seragam). Desentralisasi asimetris adalah bentuk pelimpahan kewenangan khusus yang hanya diberikan kepada daerah-daerah tertentu. Dalam penelitian yang dilakukan oleh JPP Fisipol UGM (JPP-UGM 2010) menunjukkan setidaknya terdapat lima alasan mengapa desentralisasi asimetris harus dilakukan di Indonesia[3], antara lain:

1.    Sebagai affirmative action untuk menyelesaikan permasalahan konflik dan tuntutan separatisme. (Aceh, Papua, Papua Barat)

2.    Alasan Sebagai Ibukota Negara. (DKI Jakarta)

3.    Alasan Sejarah dan Budaya. (DI.Yogyakarta)

4.    Alasan Perbatasan. (Belum diterapkan)

5.    Pusat pengembangan ekonomi. (Belum diterapkan)

            Pasaca revisi UU No.32 Tahun 2004, perkembangan otonomi daerah di Indonesia terbagi kedalam 3 hal pokok, antara lain mengenai Pemerintahan Daerah (UU No.23 Tahun 2014); Desa (UU No.6 Tahun 2014) dan Pemilukada (UU No.1 2015 Jo.UU No.8 Tahun 2015). Sedangkan mengenai pemekaran daerah hanyalah bagian dari pengaturan di rezim UU Pemerintahan Daerah.

Pemerintah pusat dan Pemerintah Daerah memiliki perbedaan persepsi terhadap maksud dan tujuan serta proses pemekaran daerah. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000 berkeinginan untuk mencari daerah otonom baru yang memang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Oleh karena itu disusunlah seperangkat indikator yang pada hakekatnya berupaya mengidentifikasi kemampuan calon daerah otonom baru. Namun dari sisi lain, pemerintah daerah memiliki pandangan yang berbeda, Pemda melihat pemekaran daerah sebagai upaya untuk secara cepat keluar dari kondisi keterpurukan ekonomi.

Namun pada kenyataannya daera otonom baru (DOB) ternyata tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau daerah kontrolnya. Bahkan evaluasi setelah lima tahun perjalanannya, DOB secara umum masih tertinggal dibanding daerah induknya, baik dalam aspek kinerja perekonomian daerah, kinerja keuangan pemerintah daerah, kinerja pelayanan publik, kinerja aparatur pemerintah daerah[4].

            Agar kedepan pemekaran daerah benar-benar diputuskan dengan matang dan dapat memberikan manfaat keada masyarakat, maka dirumuskanlah pengaturan baru tentang mekanisme pemekaran daerah dalam UU No.23 Tahun 2014, poin perbaikannya antara lain:

1. Usulan pemekaran dari masyarakat dapat disampaikan kepada DPR, DPD atau Pemerintah, namun pembentukannya hanya melalui Pemerintah;
2. Daerah tidak langsung diberi status daerah otonom, namun terlebih dahulu menjadi daerah persiapan selama 3 tahun. (dengan PP)
3. Terdapat syarat dasar mutlak yaitu luas wilayah minimal dan jumlah penduduk minimal.
4. Pembentukan daerah tidak hanya berdasarakn usulan dari daerah, tetap juga dapat atas pertimbangan kepentingan strategis nasional. (Top-down)

Perubahan peraturan terakit Otonomi Daerah ini terjadi akibat dari evaluasi dari implemetasi UU No.32 Tahun 2004 yang belum mencapai format ideal. Beberapa permasalahan yang terjadi seperti: lemahnya konsep/aturan tentang pilkada langsung; ketidakjelasan dalam pembagian urusan pemerintahan; Belum jelasnya posisi Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat; Lemahnya kapasitas kelembagaan dam pelaku/aktor Otonomi Daerah; Kurang Intensifnya pembimbingan, pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah kepada Pemerintah Daerah, dan; Kultur birokrasi dan aparatur di daerah yang masih belum maksimal. Diharapkan dengan perbaikan regulasi terkait pengaturan otonomi daerah di Indonesia dapat menjadi aras perubahan bagi penyelenggaraan pemerintahan yang lebih baik, yang dapat memberikan kesejahteraan dan keadilan kepada seluruh rakyat Indonesia.

[2] Lihat Ramlan Surbakti, memahami Ilmu Politik, Jakarta: PT.Gramedia, 1992, hal.57

[3] JPP-UGM (2010). Desentralisasi Asimetris di Indonesia: Praktek dan Proyeksi. Yogyakarta, Jurusan Politik dan Pemerintahan Fisipol UGM.

[4] Baca  hasil Studi Evaluasi Dampak Pemekaran Daerah 2001-2007 (2008) Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Bekerja Sama Dengan United Nations Development Programme (UNDP)

MEMBANGUN HUBUNGAN YANG HARMONIS 

ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH GUNA MEMPERKUAT NKRI

Zulfikri Armada S.IP

            Berdasarkan beberapa teori modern, ada dua bentuk negara modern yang menjadi corak umum yang dipakai diberbagai belahan dunia, yang pertama ialah Negara Serikat atau Federasi dan selanjutnya ialah Negara Kesatuan atau Unitarisme. Kesadaran bahwa Indonesia ialah sebuah negara besar yang dibangun atas berbagai keberagaman (heterogenitas) baik dari aspek geografis, demograis dan kulutral, oleh para pendiri bangsa dibangun sebagai sebuah Negara Kesatuan (Unitary State), sehingga lahirlah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

Negara Kesatuan (Unitary State) ialah bentuk Negara dimana wewenang legislasi tertinggi dipusatkan pada satu badan legislatif nasional pusat. Azas yang mendasari Negara kesatuan ialah azas unitarisme, yang dirumuskan oleh Dicey sebagai “..The habitual exercise of supreme legislative authorIty by one central power”[2].. Negara kesatuan ialah suatu negara yang merdeka dan berdaulat dimana seluruh negara yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (Pusat) yang mengatur seluruh daerah. Negara Kesatuan dapat dibedakan kedalam 2 bentuk:

1.    Negara Kesatuan dengan sistem sentralisasi.

2.    Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi.

Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi. Perlu difahami bahwa meskipun Pemerintah Daerah diberikan kesempatan dan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) dengan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, Pemerintah Pusat tetap mempunyai hak untuk mengawasi Daerah-Daerah Otonom tersebut. Dikarenakan wewenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri tersebut merupakan pelimpahan dari Pemerintah Pusat dan juga dikarenakan tanggung jawab tertinggi penyelenggaraan negara terletak ditangan Presiden.

Urusan pemerintah dibidang  Hankam; Moneter dan Fiskal Nasional; Yustisi dan Politik Luar Negeri menjadi domain mutlak Pemerintah Pusat (urusan absolut). Selebihnya, menjadi domain Pemerintah Daerah, yang dibagi menjadi urusan wajib dan urusan pilihan (urusan konkuren). Dengan penyerahan kewenangan-kewenangan urusan-urusan tertentu menjadi urusan rumah tangga Daerah oleh Pemerintah Pusat, maka terjadilah hubungan kewenangan. Untuk keperluan tersebut, kepada Daerah-Daerah Otonom diberikan sumber-sumber pendapatan tertentu oleh Pemerintah Pusat. Dengan demikian terjadilah hubungan keuangan antara keduanya. Agar supaya urusan-urusan yang diserahkan dapat diselenggarakan sesuai dengan tujuannya dalam arti sesuai dengan tujuan penyerahan urusan-urusan tersebut yaitu membantu tercapainya tujuan Negara, maka perlu diadakan pengawasan oleh Pemerintah Pusat terhadap Daerah-Daerah Otonom tersebut. Pengawasan ini sangat penting sebab bagaimanapun juga tanggung jawab terakhir dalam penyelenggaraan pemerintah seluruhnya berada di pundak Pemerintah Pusat, sesuai dengan hakikat dari Negara Kesatuan.

Beberpa isu penting yang menjadi sorotan terkait tentang harmonisasi pembangunan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ialah terkait tentang Perencanaan dan Pengawasan. Dalam konteks perencanaan pembangunan di Indonesia, dengan adanya desentralisasi kewenangan urusan pemerintahan pada saat ini, Pemda diberikan kewenangan untuk menyusun dokumen perencanaan pembanganunan yang sesuai dengan kebutuhan riil di tiap-tiap daerah otonom. Akan tetapi yang harus difahami adalah, proses perencaan pembanguanan tersebut tetap harus sinkron dengan perencanaan pembangunan nasional.

Berdasarkan konsep pembangunan nasional, perencanaan daerah dan penganggaran daerah merupakan bagian yang tak terpisahkan dari (proses) manajemen strategis, dimana dalam proses formalnya diawali oleh penyusunan rencana strategis (renstra).  Dengan demikian, dalam aplikasinya di sektor publik, penganggaran daerah (juga) dikaitkan dengan renstra daerah. Dalam khazanah tata urutan konstitusi, “renstra daerah”, merupakan bagian dari “renstra nasional” untuk memenuhi tujuan-tujuan strategis dan tujuan nasional/negara sebagaimana tertuang dalam UUD 1945[3].

Permalasalahan yang terjadi adalah realitas dilapangan berkata sebaliknya. akibat sistem pemilu kita yang tidak terjadwal dengan baik, terjadi disharmonisasi perencanaan pembangunan tingkat pusat-daerah. Hal ini merupakan imbas dari perbedaan periodesasi masa jabatan kepemimpinan politik antara pimpinan eksekutif di pusat dan di daerah yang berbeda-beda[4]. Oleh karena itu Pemerintah melakukan beberapa langkah perbaikan dengan mulai mendesai sistem Pilkada serentak di Indonesia.

Selanjutnya mengenai pengawasan, berkacara dari implementasi UU No.32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah yang pada perjalanannya belum dapat mengatur sistem pengawasan yang baik antara Pemerintah Pusat dan Daerah, maka pada UU No.23 Tahun 2014 Jo. UU No.2 Tahun 2015 kita berupaya menghadirkan sistem pangawasan yang lebih baik lagi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, antara lain:

1.    Hubungan Presiden dengan Gubernur dan Bupati/Walikota serta hubungan Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dengan Bupati/Walikota bersifat hierarkis

2.    Pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur secara jelas dengan berbagai instrumen seperti evaluasi, klarifikasi, persetujuan, dan bentuk lainnya;

3.    Diatur sanksi bagi penyelenggara pemerintahan daerah yang melanggar aspek-aspek kritis dan penting yang mempengaruhi keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan;

4.    Kewenangan pembinaan oleh kementerian/LPNK yang urusannya diotonomikan diperjelas berupa pengawasan teknis, sedangkan pengawasan umum dilakukan oleh Kementerian Dalam Negeri

5.    Peran Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dipertegas dan diperkuat dalam melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap kabupaten/kota di wilayahnya. (diberi perangkat dan dibiayai APBN).

Membangun hubungan yang harmonis antara Pemerintah Pusat dan Daerah merupakan sebuah keniscayaan yang harus kita lakukan oleh sebuah Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi seperti Indonesia. Dengan penataan hubungan yang baik, maka akan lebih mudah meningkatkan efektivitas pemerintahan dan tercapainya demokrasi di/dari bawah (grass roots democracy), yang kesemuanya itu muaranya ialah kesejahteraan masyarakat

.

[2] C.F.Strong, Modern Political Institution to the Comparative Study of Their History and Existing Form, Sidgwich and Jackson, London, 1960, hal.99

[3] Dijelaskan oleh Sony Yuwono dkk, dalam buku memahami APBD dan Permasalahannya (Panduan Pengelolaan Keuangan Daerah)

[4]  Semisal Presiden  RPJM Nasional tahun 2015-2019,  sedangkan satu daerah yang baru selesai melaksanakan Pilkada tahun 2018  akan menyusun RPJMD 2018-2022  yang berbeda pula dan tidak mengakomodir keberlanjutan perncanaan pembangunan yang telah ditetapkan oleh kepala daerah periode sebelumnya, hal ini menciptakan missing link antara perencanaan pembangunan nasional dan daerah.

Quo Vadis Otonomi Khusus Aceh

Peluang, Tatangan dan Gagasan Redesign

(Oleh: Zulfikri Armada)[1]

(Laode Syarif Indrawan)[2]

Latar Belakang Sejarah Otsus Aceh

Mesjid Raya Aceh

            Udeep saree matee syahid, hidup mulia atau mati syahid. Begitulah bunyi potongan sya’ir penuh makna yang dituliskan oleh penulis lepas Syaifuddin Abdullah. Potongan kata tersebut bukanlah pepesan kosong belaka, melainkan merupakan kristalisasi nilai yang benar-benar dihayati dan menjadi pegangan hidup rakyat  Aceh. Hal tersebut dapat kita saksikan dalam sejarah betapa teguhnya rakyat Aceh dalam mempertahankan eksistensi  kedaulatan Aceh dan Republik Indonesia.

Aceh dalam akar sejarahnya dikenal sebagai “bangsa” yang teguh mempertahankan kedaulatannya dari kolonialisme Belanda dan Inggris. Paska ditandatanganinya Trety of Sumatera (1871)[3] yang berisikan penyerahan Aceh dari Inggris kepada Belanda yang berbuah perang panjang 1873-1914, pergolakan demi pergolakan terus dilakukan guna mengusir para penjajah. Puncaknya pada tanggal 17 Agustus 1945 setelah Indonesia menyatakan merdeka, residen Teungku Nyak arief dan Teungku Daud Beureh sepakat untuk menggabungkan diri dengan Republik Indonesia.[4]

Kemudian, terjadi beberapa perselisihan akibat ketidakpuasan atas keputusan politik Republik Indonesia dibawah kabinet Hatta,  benih gerakan separatispun tumbuh, Daud Beureh menggabungkan diri sebagai bagian dari DI/TII Kartosuwiryo di Jawa Barat, dikarenakan rasa kecewa elit Aceh atas keputusan “politik Jakarta” yang hanya menjadikan aceh daerah setingkat Kabupaten dibawah Prov.Sumut, sehingga demikian secara yuridis otomatis Prov.Aceh dibubarkan begitu saja.

Pilihan memberikan otonomi khusus sebagai affirmative action pun dilakukan guna meredam konflik dan mengakomodir aspirasi masyarakat Aceh, genjatan senjata dilakukan dengan syarat Aceh tidak hanya dijadikan daerah Provinsi tapi lebih dari itu yaitu diakui sebagai Negara Bagian Aceh (NBA). Pendukung NBA ini antara lain adalah Hasa Ali, Hasan Saleh, dan Ishak Amin. Mereka bersepakat dengan wakil pemerintah yaitu Ali Hasjmy, Gaharu, dan Muhammad Insja (kepala polisi). Merapa sepakat dengan tiga tujuan utama yaitu 1) Memajukan Islam: 2) Membangun Aceh dalam arti luas: 3) Berusaha sekuat tenaga untuk memberikan kemakmuran dan kebahagiaan kepada rakyat Aceh.[5]

Kesepakatan tersebut setelah dilakukan beberapa penyesuaian akhirnya diberikan landasan yuridis dengan diterbitkannya Keputusan Wakil Perdana Menteri RI No.1/Misi/1959 tanggal 31 Mei 1959, yaitu dengan pembentukan daerah Istimewa Aceh berdasarkan UU No.1 tahun 1957 yang menganut otonomi yang seluas-luasnya terutama di bidang agama, pendidikan, dan adat[6]

Akan tetapi pada perjalanannnya pemberian otonomi tersebut tidak efektif pelaksanaannya, karena pada dekade 60’an NKRI disibukkan dengan pembebasan Irian Barat dari tangan Belanda dan konfrontasi Ganyang Malaysia yang memberikan Presiden Soekarno common enemy untuk diberantas sehingga konsentrasi kewenangan secara de facto tertumpu di tangan Presiden Soekarno, yang pada gilirannya mengakibatkan pelaksanaan otonomi daerah menjadi bias. Puncaknya pada era Orde Baru pemerintahan Presiden Soeharto menerbitkan UU No.5 tahun 1974 yang justru memperteguh sistem pemerintahan sentralistik di Indonesia sehingga mematikan inisiatif, membelengu kewenangan, membunuh kearifan adat istiadat lokal yang dipaksakan untuk menjadi seragam. Akumulasi dari kekecewaan atas kebijakan tersebut maka pada tanggal 4 Desember 1976 Hasan Tiro memproklamirkan Gerakan Aceh Merdeka.

Pasca berakhirnya rezim orde baru dan lahirnya reformasi. Pemerintah mulai menyadari bahwa bukanlah jalan yang tepat untuk mengatur wilyah otonom di Republik ini dengan seragam. Oleh karena itu lahirlah UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah,  kemudian khusus untuk kasus Papua dan Aceh beberapa ketetapan MPR mengamanatkan kedua daerah itu diberlakukan otonomi khusus. Untuk memenuhi amanat itu, maka pada tahun 2001 ditetapkan UU Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Aceh dan UU No 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua.

Implementasi otonomi khusus di Aceh menarik untuk bersama kita kaji karena pada proses pelaksaanya UU No.18 tahun 2001 belum mampu meredam konflik dan perlawanan yang dilakukan Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Untuk menyelesaikan permasalahan tersebut, berbarengan dengan momentum natural turbulance yaitu tragedi tsunami yang meluluhlantakan Bumi Seurambi Mekah[7],  sadar bahwa tindakan represif melalui penetapan DOM (Daerah Oprasi Militer) gagal menyelesaikan akar permasalahan seperatisme di aceh, pemerintah RI mengubah pendekatan penyelsaian konflik dengan GAM, yaitu dengan kembali melakukan perundingan dan dialog. Dari serangkaian perundingan yang dilakukan sejak pengesahan UU No 18 tahun 2001, pada akhirnya pada 15 Agustus 2005 di Helsinki Finlandia, akhirnya kelaurkan kata mufakat dengan ditanda tanganinya Memorandum of Understanding (MoU) antara Pemerintah RI dan GAM. Salah satu klausul kesepakatan itu, materi MoU Helsinki akan dituangkan dalam undang-undang, yaitu Undang-Undang tentang Pemerintahan Aceh (UU PA). Untuk memenuhi klausul di atas, maka pada 11 Juli 2006 Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia telah menyetujui Rancangan Undang-Undang tentang Pemerintah Aceh menjadi undang-undang No.11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh ( UUPA )

UUPA sendiri terdiri dari 40Bab dan 273 Pasal. Berikut ini beberapa kekhususan pengaturan yang terdapat pada UUPA, antara lain: 1. Kewenangan Khusus, 2. Lembaga di Daerah, 3. Gubernur Aceh, 4. Dewan Perwakilan Rakyat Aceh/Kabupaten/Kota ( DPRA/K ), 5. Partai Politik Lokal, 6. Wali Nanggroe, 7. pengakuan terhadap Lembaga Adat, 8. Syari’at Islam, 9. Mahkamah Sya’iyah, 10.Pengadilan HAM di Aceh, 11. Komisi kebenaran dan Rekonsiliasi ( KKR ) di Aceh, 12. Pengelolaan Sumber Daya Alam, 13. Keuangan, 14. Pertanahan.

Landasan dan Urgensi Otonomi Khusus Aceh

Bila kita baca kembali Undang Undang Nomor 11 Tahun 2006  tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) tersebut, setidaknya terdapat lima alasan  yang melatarbelakangi keputusan untuk pemberlakuan undang-undangan ini, yaitu:

1.    bahwa sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang;

2.    bahwa berdasarkan perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Aceh merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah perjuangan masyarakat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang tinggi;

3.    bahwa ketahanan dan daya juang tinggi tersebut bersumber dari pandangan hidup yang berlandaskan syariat Islam yang melahirkan budaya Islam yang kuat sehingga Aceh menjadi daerah modal bagi perjuangan dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia;

4.    bahwa penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan di Aceh belum dapat sepenuhnya mewujudkan kesejahteraan rakyat, keadilan serta pemajuan, pemenuhan, dan pelindungan hak asasi manusia sehingga Pemerintahan Aceh perlu dikembangkan dan dijalankan berdasarkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang baik; dan

5.    bahwa bencana alam gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh telah menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa Indonesia untuk membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh serta menyelesaikan konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Desentralisasi asimetris yang dikenal dengan sebutan otsus dan daerah istimewa merupakan pola relasi unik antara pemerintah pusat dan daerah karena sebab-sebab khusus. Sebuah daerah menerima wewenang, lembaga, dan keuangan yang berbeda dengan daerah lain. Pola relasi ini lazim terjadi dalam negara kesatuan. Indonesia mempraktikkannya sejak 1950 ketika mengatur Yogyakarta.

Hanya saja, asimetrisme yang telah diberi ruang dalam semua konstitusi yang pernah berlaku di Indonesia tidak menunjukkan perkembangan berarti di masa Orde Baru. Tuntutan asimetrisme menguat sebagai alternatif sejak Reformasi. Apalagi setalah dilakukannya Amandemen UUD 1945  oleh MPR, khususnya pada pasal-pasal yang mengatur tentang pola hubungan pemerintah dan pemerintah daerah. Perubahan pada pasal 18 UUD 1945 memberikan perubahan yang fudamental baik secara struktur dan prosedur pelaksanaan hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah. Negara mengakui  dan menghormati Pemerintahan Daerah yang bersifat khsusus dan istimewa  {Pasal 18 B ayat (1) } beserta  kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya {Pasal 18B ayat (2) }. Akan tetapi tetap menjadi bagian yang hirarkis dan menyatu sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia {Pasal 1 ayat (1) }.   

Lahirnya Undang-Undang No.11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) merupakan satu momentum sejarah yang cukup penting dalam perjalanan bangsa Indonesia, khususnya bagi masyarakat Aceh, karena dengan Undang-Undang ini kita sama-sama berharap dapat mengakhiri konflik berdarah dari gerakan separatisme yang sudah menyengsarakan seluruh pihak, sehingga terbuka kembalilah pintu menuju perdamaian yang hakiki di Aceh, terciptanya masyarakat yang madani, adil, bermatabat dan sejahtera, sekaligus sebagai wahana pelaksanaan pembangunan yang dahulu semat terpinggirkan.

UUPA sejauh ini cukup sukses dalam menyelesaikan permasalahan separatisme di Aceh, hal ini dapat kita lihat setelah adanya Otsus yang diberikan melalu UUPA, terjadi transformasi, kekuatan GAM ke dalam struktur pemerintahan modern dalam NKRI yang buahnya adalah peningkatan integrasi dan sinergitas bersama seluruh elemen. Dan tentu saja seluruh masyarakat Aceh berharap bahwa dengan adanya UUPA mampu menjadi titik pijak/fondasi untuk menciptakan Aceh yang sejahtera, coba saja kita bandingkan dengan UU Otsus Papua yang hingga saat ini masih belum mampu menjawab tuntutan pemenuhan pembangunan dan kesejateraan masyarakat serta penghapusan gerakan separatisme OPM.

Kemudian dalam urgensitas dalam aspek percepatan pembangunan maka pemberian kewenangan yang besar ini berakibat pula dengan perubahan pola financieele verhouding (perimbangan keuangan) maka secara logis otonomi khusus yang diberikan dibaregi pula dengan hubungan keuangan, yang kongkritnya Negara menyediakan sebesar 2% dari DAU Nasional selama 15 tahun dan 1% DAU Nasional untuk 5 tahun berikutnya dalam jangka waktu 20 tahun sebagaimana tersebut dalam Pasal 183 UU No. 11 Tahun 2006 untuk Pemerintah Aceh, ini merupakan kesempatan yang sangat besar bagi Aceh untuk merealisasikan percepatan pembangunan tersebut melalui program prioritas yang telah diamanatkan oleh undang-undang. Program prioritas tersebut adalah pembangunan terutama pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, serta pendanaan pendidikan, sosial dan kesehatan.

Kekhususan Provinsi Aceh, Peluang dan Tantangan.

Ada beberapa kekhususan yang menurut penulis sangat berbeda dengan daerah lainnya yang dimiliki oleh Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam sebagaimana yang terdapat dalam ketentuan UU No. 11 Tahun 2006 antara lain akan penulis bagi menjadi berberapa dimensi, antara lain:

Pertama, dalam dimensi sosial dan agama Provinsi Aceh terdapat pengadilan Syari’at Islam yang dilaksanakan oleh sebuah Mahkamah Syar’iyah, yang terdiri dari Mahkamah Syar’iyah Aceh sebagai pengadilan tingkat banding dan Mahkamah Syar’iyah Kabupaten/Kota sebagai pengadilan tingkat pertama. Mahkamah Syar’iyah berwenang memeriksa, mengadili, memutus, dan menyelesaikan perkara yang meliputi bidang ahwal al-syakhsiyah (hukum keluarga), muamalah (hukum perdata), dan jinayah (hukum pidana) yang didasarkan atas syari’at Islam dengan hukum acara yang ditetapkan berdasarkan Qanun[8]. Qanun itu sendiri merupaka produk hukum setingkat Peraturan Daerah (Perda) yang dikeluarkan oleh DPRA (Dewan Perwakilan Rakyat Aceh). Qanun dibentuk dalam rangka penyelenggaraan Pemerintahan Aceh, pemerintahan kabupaten/kota, dan penyelenggaraan tugas pembantuan.

Pemberian kewengan khusus untuk mengimplementasikan syariat islam bagi para pemeluk agama islam di Aceh, merupakan tuntutan klasik dari masa pemberontakan Daud Bereuh hingga masa GAM, akhirnya dapat diakomordir oleh UUPA ini, dan tentu saja pelaksanaanya harus sesuai dengan kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. nilai-nilai tradisional dan nilai modern di Aceh terbukti dapat berdampingan satu sama lain. Walaupun Aceh merupakan daerah yang identik dengan tradisionalisme yang menguat dari budaya berdasarkan syariat Islam, namun keterbukaan terhadap pengaruh modern negara-negara maju semenjak bencana tsunami mulai meningkat, sehingga penerapan syariat islam sebagai sistem nilai di Aceh diharapakan dapat mengakselerasi konstruksi bangunan hukum dan keadilan di Aceh, kemudian yang harus diperhatikan lagi ialah posisi Qanun aceh dalam tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia, jangan samapai terjadi tumpang tindih dan kontradiksi dengan peraturan diatasnya, karena bagaimanapun, Aceh sebagai bagian integral yang tidak terpisahkan dari NKRI harus tetap tunduk kepada Pancasila dan UUD 1945 sebagai landasan filsafat bangsa dan hukum tertinggi yang harus dipatuhi.

Kedua, dalam dimensi politik dan pemerintahan, Pemerintah Aceh dberikan kewenangan untuk dapat membentuk partai lokal yang memiliki hak antara lain; mengikuti Pemilu untuk memilih anggota DPRA dan DPRK; mengusulkan pasangan calon Gubernur dan Wakil Gubernur, calon bupati dan wakil bupati, serta calon walikota dan wakil walikota di Aceh[9]. Kemudian dalam hal penetapan kebijakan Pemerintah pusat yang berkaitan langsung dengan kepentingan Provinsi Aceh maka harus melalui proses konsultasi, yaitu konsultasi dan pertimbangan DPRA dalam hal pembetukan UU oleh DPR-RI[10], kemudian dalam hal kebijakan administratif yang berkaitan langsung Pemerintahan Aceh melalui konsultasi dan pertimbangan Gubernur[11]. Yang harus digaris bawahi adalah kewengan DPRA dan Gubernur tersebut hanyalah sebatas sifatnya konsultatif dan pertimbangan, untuk penentuan kebijakan finalnya tetap harus dipegang oleh pemerintah pusat, karena pada hakikatnya Pemerintahan Aceh sebagai bagian yang hirarkis didalam NKRI tidak memiliki Pouvior constituent, yaitu kewenagan untuk membentuk UUD sendiri dan membentuk organisasi pemerintahan secara mandiri, oleh karena itu segala sesuatu tetap berada dibawah dan diatur oleh pemerintah pusat dan tunduk pada tata urutan hiraki perundang-undagan sebagai bentuk konsistensi penyelenggaraan bentuk negara kesatuan di Indonesia, kewenangan  yang besar ini kita harapakan mampu menjadi medium sinkronisasi pembangunan antara pusat dan daerah, bukan justru malah kontraproduktif dan menghambat proses percepatan pembangunan nasional khususnya di Aceh.

Konsep pemberian kewengan untuk membuat partai lokal di Aceh tentu saja membawa warna baru dalam perjalanan sejarah Negara kita, betapa desain otonomi asimetrik melalui UU No.11 tahun 2006 memberikan kewenagan yang sangat luas bagi suatu daerah. Kemudian hal positif yang dapat kita cermati adalah melalui UUPA ini terjadi transformasi kekuatan yang semulanya mengidentifikasikan dirinya kedalam gerakan separatis, mengangkat senjata dan bersembunyi digunung, kini telah bermetamorfosa menjadi masyarakat yang demokratis, yang membawa perubahan aras “pertarungan” kekuasaan yang semulanya melalui senjata kini beralih melalui medium bilik suara, yang dilakukan secara LUBER dan JURDIL setiap 5 tahun sekali. Adapun kesuksesan Partai Aceh sebagai sentra kekuatan politik di Aceh adalah sebuah kewajaran karena tentu saja simpatisan GAM akan berafiliasi dan menjadi kader dan mesin politik utama Partai Aceh, akan tetapi seiring dengan berjalannya waktu dan penigkatan budaya politik yang lebih partisipatif dan terbuka maka peta kekuatan politikpun dinamikanya akan menjadi lebih baik tanpa terkukung dengan satu kekuatan saja. Kekhawatiran atas kecendurangan untuk bertahannya sifat paternalistik dan menguatnya elitisme lokal yang bersandar pada tokoh-tokoh lokal, serta praktik money politik, tentunya dapat kita reduksi sedemikian rupa, jika kita kembali bersandar kepada pasal 77, 78 dan 79 UU 11/2006  tentang kedudukan, tujuan dan fungsi partai politik lokal Aceh, dengan menciptakan pendidikan politik masyarakat dan mengembangkan kehidupan demokrasi berdasarkan pancasila menuju kesejahteraan.

Ketiga, dalam dimensi kelembagaan, Pemerintah Aceh dibagi kedalam kabupaten/kota, kecamatan, mukim, kelurahan dan gampong. Mukim merupakan kesatuan masyarakat hukum di bawah kecamatan yang terdiri atas gabungan beberapa gampong yang dipimpin oleh Imeum Mukim atau nama lainnya. Sedangkan kelurahan dan gampong adalah kesatuan masyarakat hukum yang berada di bawah mukim[12]. terdapat institusi atau lembaga yang tidak terdapat di daerah-daerah lainnya, seperti Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU) yang merupakan mitra kerja Pemerintah Aceh, Kabupaten/Kota dan DPRA/DPRK. Lembaga Wali Nanggroe dan Lembaga Adat Pengadilan Hak Asasi Manusia, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, dan unit Polisi Wilayatul Hisbah sebagai bagian dari Satuan Polisi Pamong Praja, sebagai penegak Syari’at Islam.

Dalam dimensi kelembagaan ini harus difahami bahwa organisasi tersebut muncul dan dibentuk atas kewenangan mandiri, akan tetapi diatur dalam UUPA yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat. Diharapkan dengan struktur organisasi pemerintahan aceh dewasa ini yang didesain untuk mampu mengawinkan pola kelembagaan tradisional dan sitem kerja organisasi modern, mampu mengikat simpul-simpul kekuatan sosial-masyarakat, penguasa dan para ulama untuk bisa bersinergi dengan baik. Yang harus diperhatikan ialah jangan sampai lembaga-lembaga yang ada hanya hadir sebagai suatu struktur yang hanya ada secara fisik tetapi secara defacto tidak memberikan kontribusi nyata dalam pengembangan tugas dan tanggungjawabnya, yang pada ujung-ujungnya hanya sekedar menggerus kuota anggaran belanja tidak langsung di APBA (Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh) yang isinya hanya pengalokasian belanja-belanja rutin aparatur, dan akhirnya pembangunan infrasturuktur dan program-program untuk mengatrol kesejahteraan rakyat menjadi dinomorduakan.

Keempat, dalam dimensi keuangan. Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan subsitem keuangan negara sebagai konsekuensi terhadap penyerahan-pelimpahanan urusan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Pemberian sumber keuangan negara ini dilaksanakan berdasarkan stabilitas dan keseimbangan fiskal nasional. Pendanaan ini merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelanggaraan asas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Atas dasar tersebutlah makan dalam UUPA juga diatur mengenai perimbangan keuangan pusat-daerah yang asimetris pula. Bagian desetralisasi asimetrik dalam dimensi fiskal ini menjadi sangat penting karena posisinya dalam organisasi pemerintahan sebagai bahan bakar untuk menjalankan mesin pemerintahan, tanpa ada desentralisasi asimetrik dalam konteks fiskal, maka pemerintahanpun tidak dapat dapat berjalan dengan baik. Adapun suntikan dana dari pemerintah kepada pemertahan aceh antaralain sebagai berikut:

1.    Adanya tambahan Dana Bagi Hasil Pertambangan Minyak Bumi. Jika pada UU No. 18 Tahun 2001, dana ini, yang disebut sebagai “tambahan penerimaan Provinsi NAD dari hasil SDA di wilayah Provinsi NAD setelah dikurangi pajak”, besarnya 55% dan akan menjadi 35% mulai tahun ke-9 setelah pelaksanaan UU, dalam UU No. 11 Tahun 2006 diubah menjadi flat 55% tanpa dibatasi waktu[13];

2.    Adanya tambahan Dana Bagi Hasil Pertambangan Gas Bumi. Jika pada UU No. 18 Tahun 2001, dana ini, yang disebut sebagai “tambahan penerimaan Provinsi NAD dari hasil SDA di wilayah Provinsi NAD setelah dikurangi pajak” besarnya 40% dan akan menjadi 20% mulai tahun ke-9 setelah pelaksanaan UU, dalam UU No. 11 Tahun 2006 diubah menjadi flat 40 % tanpa dibatasi waktu[14].

3.    Adanya Dana Alokasi Khusus selama tahun ke-1 sampai tahun ke-15 dengan besaran 2% dari plafon DAU Nasional dan akan turun menjadi 1% setelah tahun ke-16 sampai tahun ke-20[15].

4.    Sebagian pendapatan Pemerintah yang berasal dari BUMN yang hanya beroperasi di Aceh, dengan besaran yang ditentukan antara Pemerintah dan Pemerintah Provinsi Aceh.

5.    Pengelolaan dana-dana bagi hasil diserahkan kepada Pemerintah Provinsi Aceh dan tidak diatur secara rinci pembagiannya hingga ke daerah kabupaten/kota, kecuali untuk penggunaannya. Untuk tambahan Dana Bagi Hasil migas, sebesar 30% ditetapkan untuk pembiayaan pendidikan di Aceh dan 70% untuk program pembangunan yang disepakati Provinsi dan Kabupaten/Kota[16].

Mengutip perktaaan Lord Acton bahwa power tends to corrupt and absolute power corrupts abslutly, oleh karena itu pemberian kewenangan yang besar disertai dengan penggelontaran sumberdaya financial yang besar, maka tidak ada pilihan lain kecuali memperketat pengawasan serta memperjelas prosedur dan batasan kewenangan dalam mengelola sumberdaya  keuangan ini. Hal ini wajib dilakukan mengingat angka dugaan korupsi di Aceh ternyata sangat fantastis. Selama tahun 2011 terdapat 122 kasus dugaan korupsi yang terjadi di Aceh, dan potensi kerugian negara yang ditimbulkanpun tak main-main yaitu mencapai Rp 1,7 triliun. Angka tersebut menempatkan Aceh ke dalam lima besar daerah penyumbang kerugian negara terbesar akibat korupsi di Indonesia[17]. Oleh karena itu tidak ada pilihan lain selain meningkat pengawasan pengelolaan anggaran, mendorong akuntabilitas dan transparansi penggunaan dana oleh Pemerintah baik pada tingkat Kab/Kota hingga tingkat Provinsi di  Aceh merupakan sebuah keniscayaan yang tidak dapat ditawar jika memang ingin otsus ini dapat membawa Aceh menjadi Provinsi yang madani.

Kemudian kami berpendapat bahwa pemberian kewangan yang begitu besar dalam hak pengelolaan keuangan dari hasil tabang dan gas bumi di aceh,  bisa memacing kecemburuan antar daerah lain yang jugan memiliki sumberdaya alam yang tak kalah potensialnya seperti Riau dan Kalimantan Timur. Kebijakan “menganak emaskan” Aceh ini dapat memicu daerah lain untuk menuntut pemberlakuan otonomi khusus yang sama, karena konstitusi kita memungkinkan hal tersebut terjadi jangan sampai hal ini memancing konflik vertikal antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah.

Hal lain yang harus dicermati adalah dana otonomi khusus yang dinakmati Pemprov Aceh bukanlah sesuatu yang sifatnya abadi, 20 tahun semenjak otosus diberikan maka penggelonotran dana stimulus tersebut akan diberhentikan, padahal faktanya APBA (APBD Provinsi) dan APBK (APBD Kab/Kota) strukturnya masih didominasi oleh dana otsus. Oleh sebab itu Aceh harus cepat tanggap untuk tidak tergantung dengan dana otsus tersebut, dana otsus harus dialokasikan untuk pembangunan infrasturuktur dan pembangunan ekonomi yang dapat menggerakan roda perekonomian di Aceh. Jika Pemerintah Aceh terlena untuk terus-terusan memanfaatkan dana otsus untuk sekedar belanja aparatur dan belanja-belanja tidak langsung, maka impian menuju Aceh yang aman dan sejahtera akan memudar.

Kecenderugan Otsus Aceh, Dilema Prioritaskan Simbol atau Substansi?

            Otonomi khusus Aceh yang ditasbihkan melalui UU No.11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh merupakan momentum bagi masyarakat aceh untuk mmengejar kertetnggalan yang terjadi selama ini akibat koflik dan gerakan separatisme yang mengganngu dinamika pembangunan di daerah tersebut. Memasuki babak baru pasca disepakatinya MoU antara Pemerintah Indonesia dan Agam, kita berharap seluruh elemen masyarakat segera bertransformasi menjadi bagian integral dari NKRI, menjadi masyarakat yang demokratis, adil, sejahtera, serta mampu menjembatani nilai-nilai kearifan tradisional dan syariat islam dengan dinamika kehidupan berbangsa dan bernegara yang modern.

Delapan (8) tahun pelaksanaan otsus di Aceh,  kita dapat mencermati satu hal yang cukup mencolok yaitu betapa pemrintahan Aceh masih sibuk berkutat dengan kewenangan-kewenangan yang bersifat simbolik sehingga menduakan kepentingan-kepentingan masyarakat yang lebih urgen.

            Kita dapat berkaca pada kasus Qanun Nomor 3 Tahun 2013 tentang Bendera dan Lambang Aceh yang masih belum ada titik temu hingga saat ini. Memang pada dasarnya UU No.11 tahun 2006 memberikan kewenangan kepada Pemprov Aceh untuk dapat Pemerintah Aceh dapat menentukan dan menetapkan bendera daerah Aceh, lambang daerah, serta himne daerah sebagai lambang yang mencerminkan keistimewaan dan kekhususan[18]. Akan tetapi yang disayangka adalah penetapan Bendera Aceh tersebut menimbulkan polemik yang berkepanjangan karena identik dengan bendera gerakan separatis GAM. Mendagri dan elit pusat dibuat harus bekerja ekstra untuk menetralisir permalasalahan ini. Kemelud seperti ini hanya menghabiskan energi yang seharusnya dapat digunakan untuk pelaksanaan tugas dan tanggungjawab yang timbul akibat pemberian kewenangan otsus yang jauh lebih substansial, seperti percepatan pembangunan, pemerataan kesejahteraan, pendidikan dan kesehatan.

Salah satu indikator bahwa Otsus masih belum dijalankan secara substansial adalah angka jumlah penduduk miskin yang tak kunjung terjadi perubahan yang berarti. Sesuai data BPS, tingkat kemiskinan Aceh pada Maret 2012 adalah 19,46% di atas rata-rata kemiskinan nasional sebesar 12,36 %. Jumlah penduduk miskin cenderung meningkat dari 861.000 jiwa pada tahun 2010 menjadi 900.000 jiwa pada tahun 2011. BPS juga mengungkapkan Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT) Aceh pada tahun 2010 yang mencapai angka 8,60 %, lebih tinggi dari angka pengangguran Indonesia sebesar 7,41 % dan bahkan Papua (4,08 %) dan Papua Barat (7,77 %). Alhasil, pertumbuhan ekonomi Aceh pada tahun 2012 pun mengalami penurunan. Berdasarkan data BPS Aceh, pertumbuhan ekonomi Aceh pada triwulan III tanpa migas turun menjadi 1,53 % dari triwulan II yang mencapai 2,05 %. Padahal seyogyanya kewenangan dana yang begitu besar dapat digunakan oleh Pemerintah daerah untuk mengakselerasi pertumbuhan dan pemerataan kesejahteraan, hal seperti inilah yang seharusnya menjadi skala prioritas untuk segera dibenahi, bukan justru terjebak dengan perseteruan bendera, lambang dan himne daerah yang lebih bersifat simbolik tersebut.

            Salah satu contoh kongkret lainnya adalah Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Data BPS menunjukkan bahwa IPM Aceh mengalami peningkatan, namun laju perkembangannya masih tertinggal dari IPM Nasional. Pada tahun 2010, selisih IPM Aceh dengan IPM Nasional adalah 0,57 poin. Pada tahun 2011, meningkat sebesar 0,61 poin, hingga pada tahun 2012 selisih IPM Aceh dan Nasional mencapai 0,78 poin. Ini artinya tren perkembangan IPM Aceh semakin tertinggal jauh dibandingkan dengan IPM nasional[19].

            Beberapa indikator diatas cukup untuk menohok Pemerintah daerah aceh untuk kembali serius membenahi hal-hal yang lebih substansial ketimbang mempersoalkan hal-hal yang sifatnya simbolik semata.

Gagasan Redesign Otonomi Khusus Aceh

Ada beberapa hal yang layak untuk kita lakukan guna mengoptimalkan jalanya otonomi khusus baik di aceh, papua maupun dearah lainnya. Yang pertama, pemerintah pusat perlu membuat regulasi yang tegas terhadap standariasasi pola koordinasi, hubungan kewenangan dan tanggung jawab antara pemerintah provinsi dengan pemerintah kabupaten kota dibawahnya, sehingga relasi dalam membangun kemitraan guna penyusunan program kerja dan kebijakan menjadi lebih komperhensif, serta mencegah ke-otriterisme pemerintah provinsi untuk bersikap lebih superior dan sentralisti.

 Kedua, Pengawasan atas penggunaan kewenangan dan dana sebgai implikasi dari otsus harus ditingkatkan, kami mengusulkan untuk dibentuk direktorat khusus di KPK yang konsen mengawasi daerah otonom khusus sehingga kebocoran anggaran dapat diminimalisir, hal ini sejalan dengan tugas KPK yang tidak hanya bergerak dihulu (penangkapan dan penyidikan) saja, tetapi juga bertanggung jawab dalam hal koordinasi dan supervisi pemberantasan korupsi.

Ketiga perlu dipertimbangkannya untuk membuat sebuah lembaga sementara (ad hoc) yang memiliki tugas dan fungsi  sebagai lembaga konsultatif bagi pemerintah daerah yang diberikan otonomi khusus, lembaga ini bertugas untuk membantu pembenahan birokrasi pada level provinsi maupun kabupaten kota, sehingga mampu menghadirkan model birokrasi yang modern yang adaptif dengan kearifan lokal. Birokrasi yang mumpuni merupakan salah satu faktor penting dalam kesuksesan pelaknaan otonomi khusus, tanpa adanya birokrasi yang modern dan sehat, maka koodinasi antar lembaga pemerintah maupun dengan aktor non-pemerintah (swasta) akan terhambat, yang eksesnya adalah kemandulan dalam membuat inofasi dan gebrakan percepatan pembangunan prioritas yang dimanatkan oleh UU Pemerintahan Aceh.

Keempat, perlu dikeluarkan regulasi pelksana yang mampu memberikan arah kebijakan pengelolaan anggaran secara tuntas dan jelas, sehingga pembagian sumberdaya keuangan serta pemanfaatannya antar pemerintah provinsi-kabupaten/kota dapat teraksana dengan baik. Pemanfaatan dana otsus harus didorong kepada investasi sumber daya manusia (pendidikan dan pelatihan), pembangunan wilayah ekonomi, pembangunan usaha mikro kecil dan menengah ditengah masyarakat dan peran koperasi sebagai soko guru perekonomian nasional.

Kelima, peningkatan peran dari DPRA dan DPRK untuk melahirkan produk hukum (Qanun) yang mampu menjawab tatangan modernisme dan kearifan lokal. Serta optimalisasi  peran Mahkamah Syari’ah Aceh baik pada tingkat Provinsi-Kabupaten/Kota sebagai medium untuk mencapai keadilan dan kesejahteraan hukum di Nanggroe Aceh Darussalam.

Pada akhirnya pemerintah harus benar-benar jeli dalam pelaksanaan otonomi khusus yang telah diberikan melalui UUPA tersebut, jangan sampai 20 tahun berlalu dana otsus terhenti, dan tidak ada perubahan berarti di Aceh, mencapai masyarakat madani bukanlah sebuah mimpi, jika berbagai pihak serius bekerja dari nuranina untuk kepentingan Bumi Serambi Mekkah ini, janga sampai pelaksanaan otsus di Aceh terjebak dengan hal-hal yang sifatnya simbolik semata sehingga melupakan hal-hal yang lebih substantif da mendesak untuk dikerjakan.

---

[1] Penulis adalah Wasana Praja (Praja tingkat akhir) pada Program S1 Jurusan Manajemen Keuangan, IPDN

[2] Penulis adalah Wasana Praja (Praja tingkat akhir) pada Program S1 Jurusan Manajemen Keuangan, IPDN

[3] Syahda Guru LS , Menimbang otonomi vs federal, PT.Remaja Rosdakarya Bandung:2000, hal.184

[4] Ibid

[5] Aris Arif Mudayat. Ulema dan Uleebalang di Aceh! Konsistensi ideologi islam. Dalam kisah dari kampung halaman, masyarakat suku, agama resmi dan pembangunan. Jakarta interfdei 1996. Hal.206

[6] Syamsudin Haris et.al Indonesia di Ambanng Perpecahan, Jakarta: Erlangga. 1999, hal.43

[7] Sebutan bagi Prov.Aceh

[8] Lihat: Pasal 128 sampai dengan Pasal 137 UU No. 11Tahun 2006

[9] Lihat: Pasal 75 sampai dengan Pasal 88 UU No. 11 Tahun 2006

[10] Lihat: Pasal 8 ayat (2) UU No. 11 Tahun 2006

[11] Lihat: Pasal 8 ayat (3) UU No. 11 Tahun 2006

[12] Lihat: Pasal 2 UU No. 11 Tahun 2006

[13] Pasal 181 ayat (3) poin a UU 11 Tahun 2006

[14] Pasal 181 ayat (3) poin b UU 11 Tahun 2006

[15] Pasal 183 ayat (2) UU 11 Tahun 2006

[16] Pasal 182 UU 11 Tahun 2006

[17] http://regional.kompas.com/read/2011/12/09/11323574/Korupsi.di.Aceh.Mencengangkan..

[18] Pasal 246 Ayat (1), (2), (3), dan (4) UU No.11 Tahun 2006

[19] http://www.bps.go.id/tab_sub/view.php?tabel=1&daftar=1&id_subyek=26&notab=2